引言

有效遏制投资项目“三超”现象，是各地政府十分重视的一个问题。如2012年5月无锡市明文规定：“超出批准建设内容所产生的工程投资和超出批准概（预）算的超支投资由项目代建单位自行承担”，并按超支投资情形相应扣减代建费。同时，政府投资建设项目的单位（或代建单位）为确定合理的建设项目总投资，迫切需要工程造价咨询企业在项目建议书（立项）、项目可行性研究、初步设计等阶段为其提供技术服务。如何进行总投资审核，是工程造价咨询企业值得研究和探讨的问题。

鉴于此，本文在阐述进行政府投资建设项目总投资审核重要性的基础上，针对总投资审核过程中存在的主要问题，结合笔者工作经验，对如何更好地进行总投资审核，提出想法与建议。

1 进行政府建设项目总投资审核的重要性

政府投资建设项目是各级政府为了改善投资环境，实现经济、社会可持续发展而进行的直接投资，具有项目的主体或投资者是政府，投资的项目通常为非盈利的公益性，社会关注度较高等特点。

政府投资建设项目总投资审核是指对项目建议书（立项）、可行性研究报告和初步设计3个阶段的投资估算、设计概算等进行的阶段性审核。通过审核，可使项目投资的社会效益更具有客观性、可靠性，为投资决策提供依据。

1.1进行政府建设项目总投资审核，能促进相关单位提高工作质量

在项目投资决策阶段，项目建设单位或工程咨询单位受各种因素影响，调研深不够，或没有进行有效的可性研究和论证，或量身定做可行性研究报告，超投资情况时有发生。而进行政府建设项目总投资审核，则可以引起项目建设单位对前期工作的重视，促使咨询或设计单位不断提高编制前期技术文件的质量。

    1.2  进行政府建设项目总投资审核，能有效地提高项目的决策质量

    政府投资建设项目缺乏约束机制，“三超”现象时常发生。在投资项目管理上增加审核环节，能进一步完善投资决策程序，使项目建议书、可行性研究以及设计方案得到科学的评审，利于政府投资主管部门在决策、审批时参考。

1.3  进行政府建设项目总投资审核，能优化设计方案，合理确定投资额度

    根据有关资料，项目总投资审核工作对项目投资的影响程度为60%～90%，而其咨询费用只占建筑物全寿命费用的1‰～2‰。正是这l‰～2‰的费用决定了几乎全部随后的费用。通过对设计方案的审核、优化，能为投资决策提供翔实、科学、准确的依据，从源头上有效地把住政府投资。

2 政府建设项目总投资审核存在的主要问题

2.1  总投资控制观念不强

2.1.1  政府投资建设项目单位缺乏总投资控制观念

    政府投资项目属于无收益或无盈利的公益性项目，项目单位作为项目的使用者和直接收益者，没有保值增值、还本付息的压力，在建设项目时，考虑建设项目的经济效益较少，多从满足自身使用功能与要求出发，片面强调建成地标性或标志性的建筑，导致规模过度超前，建设标准一调再调，总投资一超再超。项目单位之间相互攀比现象时有发生。

2.1.2  部分设计单位不重视前期工作

    现行的设计费取决于项目投资规模的大小，具体如设计费=工程投资×设计费率，导致设计单位对设计方案缺乏经济分析动力。因为设计单位若花费很大精力对设计方案进行优化，反倒可能减少设计费收入，因此，设计单位以及设计人员对项目投资控制考量缺乏积极性。

2.2  审核程序不到位

    目前，政府投资建设项目投资决策多是定性依据占主导地位，容易导致决策随意、论证程序不到位等情况发生。个别政府投资建设项目投资规模和资金方案在项目建议书、可研报告批准前就已经“内定”好，如果进行审核也是微调；甚至个别政府投资建设项目边审批、边设计、边施工，论证、审核不充分，项目审批实为走程序。

2.3  总投资审核相对滞后，发现问题难以解决

    现行的政府投资建设项目总投资审核相对滞后，一般是在政府建设项目投资计划和预算经人大批复后开始进行，多在招投标、政府采购等阶段介入。人大决议具有法律效力，结果造成概（预）算审核结论既不能调整预算，更不能调整计划，审核发现的问题只能作为批评教育的手段。不合理的问题、不合理投资已经发生，于事无补，只能“亡羊补牢”。

3 政府建设项目总投资审核的改进性建议

    笔者结合2009年以来参与总投资审核的工作经验，认为应从以下几个方面进行改进，以提高审核质量，合理确定总投资。

3.1  转变思想观念，完善制度，整合现有专业审核资源

3.1.1  转变思想观念，完善相关规章制度

    各项目管理部门、工程造价咨询企业应改变过去只重视施工阶段的观念，从单一的预（结）算审核逐步向项目估算、初步设计概算和预算审核深入。从投资角度，对项目设计方案的经济性、合理性进行审核，注重各个环节的结合，确定合理的投资总额。

应完善相关规章制度。比如我国有的地区在政府建设项目投资控制管理办法中规定：凡违反规定致使政府投资建设项目的结算金额超过招标投标中标价（或合同价）10%以上的，由监察局等建议有权机关先行停止直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政职务，再依据相关政策法规进行调查处理。此种规章刻度若能得到贯彻、推广，将有效遏制政府投资建设项目“三超”现象。

3.1.2  工程造价咨询企业应改革现有审核模式，提高自身技术力量，整合现有专业审核资源

    政府建设项目总投资审核与工程造价审核不仅审核角度、审核依据、审核方式、审核重点不同，而且，政府投资建设项目总投资审核具有专业性、复杂性、多样性等特点，并侧重于制度性或政策性等非定量依据，况且，专业审核人员受专业的限制，不可能较全面地掌握其他专业的技术指标、数据，以及与拟建建设项目有关的国家、省市文件、规费征收等，给总投资审核带来诸多局限性因素。因此，审核人员应从自身出发，通过自学、专业培训交流等方式，弥补总投资审核业务知识及相关政策知识的不足。

    整合现有专业审核资源，探索专家评审机制。组织专家对建设项目设计方案、总投资中的重大问题等从必要性、合理性、经济性等不同角度进行评审，对存在的问题提出有针对性的改进或决策建议。不仅可弥补自身专业技术方面的不足，而且，还可减少总投资审核风险，拓展审核视野，提高总投资审核的服务水平。

3.2  依据相关政策，细化审核，发挥经济指标分析优势，合理确定总投资

3.2.1  充分发挥设计单位作用，细化政府建设项目总投资审核工作

能源部、水利部曾联合下发了《水利水电工程控制投资开展限额设计的规定》，其中规定：由于设计单位的责任，增加工程静态投资4%以上时，根据超过概算静态投资的大小，扣除相应设计费，如超过限额30%还要建议设计证书批准部门降低设计单位的资质等级。设计单位如节约了投资，则可以按单位工程或扩大单位工程累计投资总节约额的20%～40%分成。这样，不仅将设计费与总投资相关联，还能激励设计人员优化设计方案，合理确定项目投资规模。

3.2.2  工程造价咨询企业应发挥专业分析优势，合理确定项目建设规模和投资

主要包括两个方面的审核内容：

(1)合理确定建设规模、建设内容。首先，根据项目使用单位人数及相关用房建设标准，确定建设规模。审核中应防止个别部门或单位片面追求高、大、美观，致使投资概算水涨船高；还应防止有些部门或单位为快速通过审批，项目尽快上马，压缩建设规模，删除部分必须建设的工程内容，待项目批准后，增加投资或扩大建设规模和建设内容，搞所谓“钓鱼工程”。如一行政单位计划建设1.6万平方米、总投资近2亿元的业务大楼。笔者在核实该单位在编人数、经批准的聘用人数，党政机关办公用房建设标准，并适量考虑发展需要后，建设规模审减4443㎡，仅此一项可节约投资约1 400万元。其次，还应注意整个建设项目建设内容的完整性，避免重复或漏项。比如一般机关办公用房的建设内容，包括：规划红线以内的主要单体建筑物、辅助和服务性的附属工程项目、室外工程的土石方、道路、围墙、室外综合管网、景观和绿化，以及场区外的给水、排水、电力、热力、燃气、通信、信息网络等工程内容。

(2)合理确定各单项或单位工程的投资经济指标。工程咨询单位在审核过程中，首先，依据建设行政主管部门颁布的工程估算指标或工程概算定额，根据项目设计方案、建设标准，结合建筑结构形式、工程内容等因素审核投资指标。如采用框架结构和砖混结构、采用中央空调和组合式变频VRV空调系统，对应的投资估算指标不同。其次，审核工程建设费用项目是否齐全，有无多列、漏列的现象。工程建设费用一般包括：征地拆迁费、可行性研究费、城市规划技术服务费、建设工程施工图及抗震等审查费、城建档案资料服务费、建设单位管理费（或代建费）、勘察设计费、监理费、审计咨询费、招标代理费、环境影响评价费、城市基础设施配套费、白蚁预防费等规费。再次，审核各项费用费率或计取标准是否符合有关规定。除审核国家、各省市规定的各项费用费率以及计取标准外，还应注意国家部委与各省市地方规定的差异。比如建设单位管理费费率及取费基数，财政部以批准项目总投资为基数，按总投资的不同，采取差额定率分档累进计算；而江苏省规定建设单位管理费按项目审批部门批准的项目总投资中土建及安装费用的1%确定。

3.3  审核关口前移，确保审核实效

政府投资建设项目总投资审核目前多是事后的静态审核。工程咨询部门应将审核关口前移，从建设项目的立项、可行性评估、初步设计阶段开始参与。着重审核建设项目各(下转15页)

）种经济指标的取定是否准确、符合实际情况，对各种风险是否做了充分考虑，投资估算是否完整和正确等。比如，在2012年某旧住宅区整治改造项目概算审核中，从项目立项阶段开始介入，针对旧住宅区实际现状，对整治改造方案、概算提出多条具体的优化措施和建设性意见，如：①严格控制整治改造规模、标准。原设计方案中外墙先进行渗水处理，再做高档防水外墙涂料，建议调整为不做外墙渗水处理，只做中高档外墙立邦防水涂料二底三面，局部批腻子。②调整绿化景观建设标准。原设计方案中采用红叶鸡爪槭、红枫、桂花等高大、名贵、常绿树种，为保证旧住宅区绿化率，解决旧住宅区部分居民采光问题，建议保留现状，部分调整，适当补种蓬径2米以内的桂花等小型常绿树，增种银杏等落叶树，小叶女贞、海桐等球类灌木，扩大毛鹃、麦冬等草坪、地被；③严格控制市政、环卫的实施内容，删除与雨污分流重复建设内容等。经审核，核定概算约1.5亿元，比上报概算2.448亿元核减了约9500万元。市发改委根据此审核意见批准了该项目。

4  结  语

    按照《国务院关于投资体制改革的决定》，政府投资建设项目决策方式已发生转变，决策过程必将越来越公开、透明，项目审批制度将进一步简化，先审核后决策的管理程序将完善。因此，工程造价咨询企业应坚持“不唯增，不唯减、只唯实”的科学审核观，构建和完善“全过程、全方位”的工程咨询新机制，提高审核人员技术水平，为政府投资建设项目提供“客观、公正、科学、可靠”的投资依据。